推進新型城鎮化是我國全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的必由之路。對于西藏這樣的邊疆民族地區而言，新型城鎮化更是實現人口有序轉移就業、適度密集生產要素、推進基本公共服務均等化和統籌城鄉發展、實現經濟社會發展和長治久安的重要途徑。結合實際貫徹落實中央精神，走有中國特色西藏特點的新型城鎮化道路，是西藏當前具有現實性和緊迫性的一項重大課題。
一、西藏新型城鎮化的現狀和特征
西藏地廣人稀，生態環境脆弱，經濟社會發展還比較滯后。2013年西藏城鎮化率僅為23.72%，遠低于全國53.73%的平均水平，不僅與東部沿海發達省區相距甚遠，與城鎮化水平較低的西部省區相比也存在較大差距，居于全國末位。同時，按我國現行的以城區非農業人口為標準來劃分城市等級，西藏的城鎮均為小城鎮，除了城鎮數量少、規模小外，城鎮的經濟實力弱、基礎設施落后、職能單一、內生動力低、吸引力與輻射能力有限，城鎮發展面臨著諸多困境，這些都折射出西藏城鎮發展落后的特點，西藏在很大程度上還是傳統的農牧社會，城鎮發育能力弱，城鎮經濟欠發達，拉動人口就業并向城鎮聚集的能力非常有限。從深層次上看，西藏人口規模、結構、素質、分布等要素之間與城鎮化進程中各個要素的組合、聚集、協同和優化也呈現出互動、依賴甚至更加復雜的局面，城鎮化、人口發展以及與資源、環境的協調發展等問題聚集疊加，對城鎮化工作提出了更加嚴峻的挑戰。就西藏的實際情況而言，新型城鎮化存在著許多與內地和其它地區完全不同的顯著特點和特殊性。
首先，西藏全區的經濟社會發展存在較大的地區差異。比如說藏中經濟區，雖然只占全區國土面積的25%，但是容納了全區60%以上的人口，因而是全區推進新型城鎮化與人口轉移和就業的重點地區；而在廣袤的藏北草原，人口稀少，城鎮發展落后，聚集功能極弱。因此，如何科學合理利用國土資源空間，適度集中生產生活空間，優化城鎮總體空間布局，培育城鎮增長極并發揮其輻射帶動作用，推進產業發展、就業轉移、人口聚集、公共服務均等化統一，注重城鎮化的質量是必須解決的關鍵問題。
第二，西藏新型城鎮化與城鄉協調發展如何結合統一。西藏農牧區地廣人稀，70%以上的人口居住在廣袤的農牧區，現有的城鎮功能較為薄弱，難以有效輻射，城鄉之間的經濟文化聯系處于松散狀態，農牧民“進城”觀念相對落后，就業能力弱，城鄉協調發展難度極大。同時，西藏城鄉消費結構差距較大，收入和消費的二元結構突出，城鄉差距明顯，難以形成推進新型城鎮化的內需動力。因此，如何解決以城帶鄉的連接點，通過新型城鎮化實現農牧區剩余勞動力的有序轉移是亟需破解的難題。
第三，西藏新型城鎮化的難點是農牧區人口的轉移就業。西藏總人口的75%以上為農牧區人口，就業人口受教育水平很低，文盲或僅受過小學教育所占比重高達75.2%，造成就業觀念落后，就業能力弱，影響人口聚集和城鎮化進程；自然環境嚴酷，土地的生產力和承載力低，環境有效容量小，全區重點生態功能區和禁止開發區的面積分別占全區國土面積的約70%與40%，90%以上的國土處于高寒區域，資源環境硬約束明顯，造成西藏主要人口聚居的城鎮幾乎都面臨著環境惡化的嚴峻局面。因此，要充分考慮農牧區人口向城鎮的有序轉移，嚴格控制土地開發強度，根據資源承載力和城鎮容量來進行城鎮化。
第四，西藏人口的就業結構與產業結構十分特殊。就業結構與產業結構特殊，目前三次產業的就業結構為74.9︰5.2︰19.8，產業結構為13.5︰32.3︰54.2，充分說明農牧區剩余勞動力轉移速度慢，產業發展對城鎮化支撐力不足；在當前就業人口中，大部分集中于一產農牧業，基本上還處于傳統生產活動階段，既沒有向非農產業轉移的意愿和觀念，同時由于就業人口受教育水平很低，自身技能和文化素質受到限制，也沒有就業轉移的能力；由于西藏第二產業發展的廣度和深度有限，工業反哺農牧業能力弱，第三產業仍處于發展初期，難以提供大量的就業機會以實現大規模勞動力的轉移。因此，為城鎮化提供產業支撐、加強基礎教育為就業轉移提供持續動力是一項艱巨而復雜的任務。
最后，西藏推進新型城鎮化需要國家特殊政策的支持。在城鎮化進程中如何加強生態環境保護、提高政府治理能力、改進公共管理質量、獲得長期巨額資金支持，這些問題都具有全局性和特殊性。對西藏而言，經濟社會發展基礎薄弱并受資源環境的約束，長期依靠國家財政支持和對口援助，市場機制不健全，自主發展能力不強，推進城鎮化所需的政策支持、資金保障能力明顯不足。因此，能夠爭取國家層面的政策支持和資金保障對推進新時期西藏新型城鎮化顯得尤為重要。
二、西藏新型城鎮化的內涵和路徑
結合上述特點和特殊性，西藏必須堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化道路，其內涵應當包括以下基本要求：注重以人為中心的城鎮化，以人為本，較大幅度提升人民生活質量和增進福利水平,最終實現人的發展；加強民族團結和社會穩定，維護國家統一和鞏固邊疆安全；做到城鎮化與工業化、信息化、農業現代化、政府治理現代化同步推進；優先保護特色民族文化，促進經濟、社會、文化的可持續發展；在城鎮化進程中始終貫穿生態文明建設，注重保護和涵養生態；不斷完善市場機制，全面融入國內大市場，逐步融入區域性的國際市場，充分利用市場機制調動各種資源推動新型城鎮化發展。
同時，西藏新型城鎮化的新意要體現在四個方面：1.在起步階段，要吸取內地尤其是國內其他民族地區快速推進城鎮化進程中的經驗和教訓，注重提升城鎮化的發展質量。2.通過推行城鎮化，統籌城鄉和協調區域發展；在具有極高的資源環境約束和市場機制不健全的情況下，提升城鎮化的水平。3.在城鎮化的進程中，解決城鎮載體和兩類發展問題；產業的發展是城鎮化的基礎，人的發展是城鎮化的最終目的。4.推進西藏新型城鎮化，必須把握西藏發展階段的特殊性，提高政府治理能力，改善公共管理質量，促進西藏的民族團結與社會穩定，實現長治久安。
堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化道路，需要因地制宜，科學合理地選擇西藏城鎮化發展路徑。具體而言可以考慮選擇具有如下特征的路徑。
第一，在發展目標方面，注重低起點、高目標、跨越式。目前，西藏城鎮化率為23.7%，不及全國平均水平的一半，這將決定西藏在未來20年左右時間內，城鎮化進程仍將處于初級階段，農牧民將始終處在全區人口的大多數狀態，而且西藏的經濟基礎相對薄弱，這就意味著西藏推進城鎮化需要從較低的起點出發，通過創新努力，實施“非城鎮化為主的農牧區城鎮化道路”或“非城鎮化為主的富民興藏發展道路”，將大多數的農牧民納入到城鎮化進程，共享城鎮化成果，達到高質量、高標準的新型城鎮化目標。據此，西藏可以選擇跨越式的新型城鎮化路徑。所謂跨越式，一是跨越傳統城鎮化過程中的工業化階段，注重集約、低碳、綠色、智能；二是跨越傳統城鎮化的“造城”階段，直接“造福”于民，提升民眾的幸福指數和幸福感；三是跨越傳統城鎮化的人口聚集過程，實施聚散適度和就地城鎮化。
第二，在動力機制方面，注重政府主導、市場參與、社會協同、公眾參與。新型城鎮化的推進，需要各方力量的參與。政府必須發揮在城鎮化戰略制定、政策實施等層面的主導性作用，提高公共財政轉移支付能力，注重民生建設和基礎設施建設，承擔嚴格監督的職責，引導城鎮化向著科學合理方向的有序推進。同時，政府可以通過誘導性制度創新和變遷機制，加大開放力度，更廣泛地引入市場機制并不斷加以完善，在融投資方面發揮作用，為城鎮化提供資金保障?？茖W引導社會和公眾充分認識到新型城鎮化的實質和最終目標，并以城鎮化發展的實效激勵造福民眾，從而發動社會和公眾力量，形成合力推動西藏城鎮化進程。
第三，在產業支撐方面，注重具有地域、傳統、民族特色的產業與現代產業相結合。在新型城鎮化的產業支撐方面，西藏并不宜采用一般的、傳統意義上的工業化，避免城鎮擴大的“空心化”和產業發展的“孤島化”，而是要把產業發展與城鎮化互動有機起來，做到“產城一體”。這就需要充分發揮地域、傳統、民族文化特色產業的潛能，突出文化傳承，在此基礎上發展綠色、低碳、高效的現代產業。在產業結構上，科學合理地發展采礦業和傳統農牧業，以信息化為契機和動力，加大現代農牧業的投入力度，構建起以旅游服務業、文化產業、邊境貿易等第三產業為主的經濟結構。
第四，在空間布局方面，注重“一圈兩翼三點兩線”構架。西藏地廣人稀，120萬平方公里的土地上只有310萬人口，自然條件獨特。在空間布局上，西藏的新型城鎮化需要符合其地理特征，同時也要結合西藏經濟社會發展的歷史現實條件及未來發展要求，堅持點、軸、面相結合的開發方式，把點式發展與點軸發展結合起來，大力提升拉薩—澤當城鎮圈，培育壯大以日喀則市桑珠孜區、林芝縣八一鎮為中心的東西兩翼，統籌推進藏東卡若區城關鎮、藏北那曲縣那曲鎮和藏西噶爾縣獅泉河鎮，鞏固發展邊境沿線城鎮，加強交通沿線重要小城鎮建設，促進其他各類城鎮協調發展，構建“一圈兩翼三點兩線”的城鎮化空間格局。
第五，在發展核心方面，注重以人的發展為根本、提高人的素質。新型城鎮化的終極目的就是實現人的發展，在西藏，城鎮化的重點就是有序推進廣大的農牧業人口市民化。這既是勞動力轉移、集聚到城鎮的自然過程，也是政府根據農牧區人口分散、集聚規模小但對公共服務有迫切需求的實際情況，加強政策引導，主動采取措施提供公共服務，實施聚散適度和就地城鎮化的過程。同時，要扎扎實實把12年義務教育做好，提高新生代勞動力的基本素質和就業能力，合理引導人們形成正確的消費觀；采取更加積極的就業政策，注重勞動者職業技能和職業道德水平的提高，加大培訓力度，創新培訓形式和辦學模式，逐步建立和完善全區就業創業機制和服務體系。
第六，在發展模式方面，注重城鎮化與農牧區共同發展。由于西藏特殊的地理環境和農牧業生產方式，新型城鎮化不宜采取農牧區人口向城鎮聚集的單一模式，而是要根據不同地區的特點，選擇多樣性的城鎮化模式，突出集約開發。注重把城鎮化建設與發展農牧區結合起來，堅持多年探索形成的農牧區尤其是高寒農牧區生活方式和生產方式適度分離，建設農牧民社會服務點，關注農牧民生活水平的提高，關注農牧區生活條件的改善，盡可能地實現就地城鎮化。
三、西藏新型城鎮化的優先策略
西藏的城鎮化不可能照抄照搬內地的成功做法，而且內地值得借鑒的經驗確實也不多。所以，必須堅持從西藏實際出發，按照不急不慢、因地制宜、分類指導的原則，制定實施合理的新型城鎮化、人口發展戰略，從而實現城鎮化、人口、資源與環境的可持續發展。在推進新型城鎮化進程中，西藏需實施如下策略。
第一，基礎設施優先發展。基礎設施的落后仍然是西藏一段時期內經濟社會發展和推進城鎮化的瓶頸制約。當前，西藏正在積極采取超常規發展戰略進行交通條件的改善，這也為西藏的基礎設施建設提供了新的思路。政府應優先考慮全區的基礎設施建設尤其是把立體化的交通網絡、能源電力和通訊設施建設重點考慮。這樣既能為經濟社會發展和城鎮化奠定基礎，也能通過投入的不斷增長拉動經濟增長。
第二，民生優先發展。要在起點低、底子薄的基礎上實現跨越式、高質量的城鎮化，關鍵在于民生建設。特別是我國進入改革新時期后，經濟增長亟待由內需來拉動。在財政支出方面，政府要加大民生建設的投入，提高居民收入，改善和優化就業環境，促進居民特別是廣大農牧民生活水平的提高。
第三，注重生態保護。西藏作為我國重要的生態安全屏障，自然生態保護具有特別重要的地位。在推進城鎮化進程中，在關系到發展與生態、經濟效益與生態效益的權衡問題時，應優先考慮生態環境的效益和安全；通過建立和完善生態補償機制，合理實施扶貧和開發項目，保障西藏生態保護功能最大限度的發揮。
第四，現代發展與特色保護相結合。西藏推進新型城鎮化，要注重利用科學技術，積極探索建設現代智慧城鎮，采用創新的理念、方法和手段整合交通系統、能源電網、供排水系統、環境保護、政府治理，從而通過綜合性智能基礎設施建設，提高城鎮運營能力與管理效率。作為西藏資源的優勢，其地域、民族、文化的特色必須在城鎮化進程中加以保持和保護，包括藏民族聚居生活保護、高原生態地域特色保護、歷史文化名城、名村（傳統村落）、名鎮保護，以及原生態藏民族農牧民生活環境的保護。
第五，科學規劃評估與嚴格監管相結合。2014年5月，西藏自治區發展咨詢委員會在北京召開了西藏建設重要世界旅游目的地和新型城鎮化規劃專題咨詢論證會，對西藏新型城鎮化進行科學咨詢、充分論證和慎重決策，增強了西藏新型城鎮化建設的科學性、前瞻性、實踐性和時效性。自治區黨委、政府下發的《西藏自治區新型城鎮化規劃》，提高了規劃的權威性、約束力、長效性。在具體實施中，政府要主導形成多方參與的論證、評估、監督機制，對與城鎮化相關的產業規劃、土地使用等重要事項進行周密論證、科學評估和嚴格監督，做到規劃不走樣、不變樣，確保西藏新型城鎮化朝著正確的方向有序推進。
（轉載自《新西藏》2016年第8期）
