摘要：按照現行的標準，西藏尚未進入老齡化社會，但根據西藏的特殊情況，事實上西藏已經步入老齡化社會。隨著老年人口的增多，老齡工作越來越重要。自成立老齡工作委員會以來，西藏的老齡工作取得了一定的成績，對推動西藏經濟社會發展和社會穩定起到積極作用。但也要看到西藏的老齡工作依然存在諸多問題。針對這些問題，本文提出了建立和完善涉老部門之間協調機制、提高老年服務專業化水平、提高老年補貼標準擴大受益面、增加老齡工作經費等意見和建議。

關鍵詞：西藏自治區   人口老齡化  老齡工作

一、西藏老齡化的發展趨勢

第六次人口普查數據顯示，2010年西藏自治區60歲以上人口23萬人，占人口比重的7.67%，65歲及以上老年人口為15萬人，占總人口比重的5.09%。無論是按照國內標準計算還是國際標準計算，西藏老齡化并不明顯，人口年齡結構由年輕型進入中年型，還未真正進入老齡化社會[1]。這與第五次人口普查數據之后很多學者的預測是一致的，有的學者認為2005-2030年是西藏勞動力適齡人口比例最大、社會負擔最低的時期，也正是“人口紅利期”或“人口機會窗口”[2]。

不過從人均預期壽命來看，2013年西藏的人均預期壽命為68.17歲，比全國平均水平少了7歲多，在全國各省市自治區的排名中處于末位。西藏之所以人均預期壽命低，并非是因為醫療條件差，更重要的原因是西藏的自然環境。和平解放以來，在中央政府和各弟兄省份的大力支援下，西藏人民的生活水平和醫療衛生條件有了巨大的改善，相比和平解放前，人均預期壽命增長了30多歲。但更應該看到西藏的自然環境對人均壽命的影響，西藏地處青藏高原，平均海拔在4000米以上，高寒缺氧，氣候條件惡劣，給生活在這里的人們身體健康造成了不可忽視的負面影響，對人均預期壽命的提高也會產生巨大的負面作用。有學者對影響人均預期壽命的因素做了詳細的研究和分析，在與人均預期壽命的關系是負相關的各類因素中，平均海拔的影響系數是-0.798，是高度的負相關，僅次于人口出生率因素。換句話說，海拔越高，人均預期壽命就會越低，海拔較高地區的人均預期壽命進一步提高的難度就會大于海拔較低的地區[3]。因此，除去經濟發展因素，高海拔的惡劣自然環境是西藏的人均預期壽命低于全國其他地區的最重要因素。

由此看來，以60歲或65歲為標準來計算老齡人口的比例，并不能真實地反映西藏的老齡化水平。筆者在調研時，西藏各級民政部門的同志也普遍認為以60歲作為衡量老年人的標準過高，不符合西藏的實際情況，應該把標準降低，至于降低多少，目前還沒有相關研究，大家意見也不盡一致。假如以55歲為標準，可能西藏也已經進入老齡化社會了，由于以前沒有這樣的統計口徑，55歲及以上的老年人口有多少、所占比例有多大，有待進一步調查研究。

二、西藏老齡工作的現狀

人口老齡化作為人類社會發展到一定階段的產物，對社會發展影響深遠，應對老齡化的挑戰是當前和今后面臨的重要任務。無論以60歲為標準還是以更低的年齡為標準，西藏的老齡人口比重逐漸增加，人口老齡化趨勢越來越明顯。面對老齡化帶來的挑戰，老齡工作越來越重要，也越來越受到自治區黨委和政府的重視。自1999年西藏成立老齡工作委員會以來，西藏的老齡工作取得了一定的成績，對推動西藏經濟社會發展和社會穩定起到積極作用。

（一）加強基礎設施建設，改善社會福利機構

目前，全區共有老年活動中心28個，“星光老年之家7”個，100多個活動場所，為各類活動場所購置了健身器材，設立了乒乓球室、圖書閱覽室、書畫室、棋牌室等。養老服務機構日趨增多，已建成31個城鎮社區服務中心，95個城市社區服務站，83個農村綜合社區服務中心，設置了為老年人服務的活動室、閱覽室等。為廣大老年人豐富精神文化、健身娛樂、安度晚年生活提供了良好的條件。值得一提的是日喀則市設立了西藏第一所老年大學，雖然規模較小，基礎設施還不完備，但在一定呈上為離退休干部老有所學、老有所樂提供了平臺。老年大學成立了文藝隊，不僅豐富了離退休干部的生活，也經常深入農牧區進行文藝演出，為豐富農牧民精神文化生活作出了貢獻。社會福利機構的建設和管理工作進一步改觀，現有社會福利設施243所（農牧區172所、城鎮社會福利院71所），供養孤寡老人13027名。根據《西藏自治區人民政府關于全面推進五保集中供養和孤兒集中收養工作的意見》（藏政發【2013】59號）文件精神，從2013年到2016年，分年度新建63所縣級五保集中供養機構，到2016年實現有意愿的五保供養對象的集中供養率達到100%。同時，在各級各類社會福利院和敬老院建立健全了各項工作制度，落實了供養經費，提高了管理服務水平，保障了孤寡老人的基本生活權益。

（二）加大資金支持力度，切實做好養老社會保障

2009年，西藏自治區人民政府頒布了《農村五保供養實施辦法》，先后多次提高五保供養標準，2014年全區五保供養標準提高到每人每年2900元。2007年，西藏開始實施《壽星老人健康補貼辦法》，為80歲以上老人發放不同檔次的“壽星健康補貼金”；對百歲以上老人每人每年發放不低于800元的健康補貼，90至99歲的不低于500元；80歲至89歲的不低于300元。2013年西藏自治區發放的“壽星健康補貼金”近900萬元。根據西藏特殊的自然條件和物價上漲的趨勢，自治區相關部門正在研究進一步提高五保供養標準和壽星老人健康補貼金。從2007年起，西藏正式啟動城鎮居民基本醫療保險試點，到2012年底，農牧區醫療保險制度覆蓋率達到100%，老年人參保率也達到100%，孤寡老人不用交費。完善了城鄉醫療救助制度，對分散供養的五保戶，因病生活不能自理的，給予每人每年800元的護理費。在7個地（市）開展了農牧區居民健康檔案試點工作，逐步為65歲以上老年人開展了健康檢查和為高血壓、糖尿病等慢性病老年患者提供防治服務。根據國務院印發的《關于開展新型農村社會養老保險試點工作的指導意見》，制定出臺了西藏的實施方案和實施辦法，編印了漢藏兩種文字的新農保政策問答資料30余萬冊，做好基礎養老金的發放工作。

（三）完善老齡政策法規，落實老年優待政策

目前，全國人大及其常委會、國務院及各部門頒布的老齡法律、法規、規章及有關政策達500多件，涉及養老保險、醫療衛生、老年文化和老齡服務等各個方面的內容。中國已經初步形成了以《憲法》和有關基本法律為依據，以法律、行政法規、地方性法規、部門規章和規范性文件為主要形式，以新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》、《關于加強老齡工作的決定》、《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》、《中國老齡事業發展“十二五”規劃》等重要綱領性文件為基本指導框架，以養老保障政策、老年醫療衛生政策、老齡服務政策、老年文化教育政策、老年人社會參與政策、老年人權益保障政策等具體政策為支撐的老齡政策體系[4]。以中央政策框架體系為依據，西藏自治區黨委政府制定了《西藏自治區實施<中華人民共和國老年人權益保障法>辦法》、《新農保試點實施辦法》、《西藏自治區實施<農村五保供養工作條例>辦法》、《關于加強老齡工作的意見》、《西藏自治區老齡事業發展“十二五”規劃》等數十項地方性老齡政策法規，使老齡工作的順利開展具備強有力的法律法規依據和政策保障。

為了使中央和地方的各項涉老法律法規和政策落到實處，西藏自治區開展了多種形式的尊老敬老活動，利用“3.28”百萬農奴解放日、重陽節、“12.4”全國法制宣傳日，廣泛宣傳西藏養老工作的新動態、新政策、新舉措，營造良好的敬老愛老社會氛圍。為60歲、80歲以上老人免費辦理了老年優待證，持證老人可以優先享受購買車票、機票，就醫時優先掛號、就診、取藥，住院免收掛號費等各項優待。為了給老年人就醫、購物和生活提供方便，自治區老齡委辦公室正在積極協調，努力在幾年內實現縣以上醫院增設老年窗口，在機場、車站、購物中心等公共服務場所設立老年人綠色通道。

三、西藏老齡工作存在的問題

總的來說，近幾年來在自治區黨委、政府的正確領導下，在國家老齡委的關心指導下，在對口援藏省市的援助下，西藏的老齡事業和老齡工作取得了顯著的成效，有了長足的進步，但在發展過程中受到西藏特殊地理環境、經濟發展、老齡組織力量薄弱等因素的制約，西藏的老齡工作也存在一些突出的問題和困難。

（一）組織機構不健全，部門之間缺乏協調

如前文所述，通過人口普查數據，人們普遍認為西藏社會尚未進入老齡化階段，對實際上日趨嚴重的老齡化及其帶來的挑戰認識不足，對老齡工作的重要性認識不夠，造成西藏老齡工作的滯后。從機構設置上來看，在自治區和地區層面已經成立了由多個成員單位組成的老齡工作委員會，也設立了老齡委辦公室，但人員編制少，地區一級的老齡委辦公室成員多為兼任，而在縣一級大部分沒有建立老齡工作機構。在縣級民政局，由于種種原因，實際工作人員非常少，多數只有1-2人在正常工作，面對繁瑣的工作任務，只能把很少一部分精力和時間用于老齡工作，而且這些工作都是常規性的、上級下達工作任務，毫無創新。

部門之間缺乏協調也是西藏老齡工作面臨的一項突出難題。老齡工作涉及面廣，非一兩家單位部門就能做好，需要眾多相關涉老部門的協調配合才能保證老齡工作有效、有序地開展。然而，在實際工作中，由于缺乏完善的協調合作機制，對老齡工作產生了負面影響，如老年優待工作，目前為止只有拉薩市實現了60歲以上老人憑本人身份證或老年優待證免費乘坐公交車，在其他6個地（市）盡管民政部門為老年人辦理了老年優待證，但由于相關部門與公交公司之間的具體公共交通補貼辦法沒有制定出來，老年人享受不了免費乘坐公交車的優待。即使全區都實現了老年人免費乘坐公交車，但如果老年人在免費乘坐公交車時發生了意外傷害事故，醫藥費、賠償費由誰來承擔的問題仍未得到解決，雖然《優先發展城市公共交通若干經濟政策意見》規定，“享受免費乘車的老年人、殘疾人辦理乘車證件之前，需有關部門為其辦理意外傷害險。”但受到財力的限制，沒有為老年乘客交納保險的情況非常普遍。根據老年人優待證管理辦法，持證老年人到醫療機構就醫，優先掛號、就診、取藥、住院，并免收普通掛號費，然而事實上醫療機構并沒有給予老年人相應的待遇。另外，社會福利院或敬老院不愿或不能接納老年精神病患者，擔心其行為可能會危及其他老年人，然而西藏全區沒有一所精神病醫院，因而對老年精神類疾病患者的服務工作非常薄弱。

（二）老年服務水平偏低，嚴重缺乏專業社會工作者

目前，西藏的養老服務普遍存在服務質量不高，服務內容和方式單一，多數政府部門僅限于節假日的現金慰問和物資慰問，社會公眾包括部分社區工作者所能做的是幫助老年人洗衣、做飯、打掃衛生；居家養老方面，全區還沒有一家老年人日間照料中心。而在養老機構，僅注重生活照料方面的服務，醫療保健、康復護理、文體娛樂、精神慰藉等方面的服務滯后。受到編制的影響，當前西藏的養老機構從業人員多為工人、公益性崗位和臨時工，他們的待遇低，文化程度不高，培訓水平低，培訓力度不夠，專業化水平較低，僅能從事生活照料方面的服務。在整個西藏，取得（助理）社會工作師資格證的人寥寥無幾，全區不足10人，從事老年社會工作相關的僅有1人，而且還是兼職。受到編制的影響，她的身份依然是工人，沒能享受到（助理）社會工作師的待遇。一些原本想考?。ㄖ恚┥鐣ぷ鲙熧Y格證的從業人員看到此種情形，再加上考試很有難度，于是打了退堂鼓，選擇了放棄。

（三）老齡工作經費不足，老齡補助標準過低

經費不足是西藏老齡工作普遍存在的問題，也是制約西藏老齡事業發展的主要因素之一。自治區老齡委的工作經費每年僅為50余萬元，七地市老齡工作經費每年不足10萬元，甚至不足以支付老年人活動中心的設備維修與更新的費用。目前老齡事業經費尚未納入各級財政預算，也沒有建立完善的老齡事業經費投入的長效機制，給西藏的老齡工作全面展開造成了很多的困難。另一方面，五保供養標準過低，現行的五保供養標準為每人每年2900元，即每人每月僅242元，日人均生活標準僅為8元。在鄉鎮，由于鄉村生活成本低，鄉鎮敬老院又可以得到當地村莊社區和鄉鎮黨委政府的接濟和幫助，勉強能夠保證鄉鎮敬老院的正常運作。這方面米林縣派鎮敬老院樹立了很好的榜樣。而在縣級福利院，隨著物價水平不斷上漲，據測算集中供養一個五保戶每年至少需要9000元，而現行的2900元供養標準顯然偏低，遠達不到《五保供養工作條例》規定的：“五保供養的實際標準不應低于當地村民一般生活水平”的要求，尤其實施集中供養后，又相應產生的運行費、服裝費、取暖費等數額非常大，給供養機構帶來了相當大的資金壓力。

四、加強老齡工作的對策

人口老齡化是人類社會發展的必然趨勢，給西藏帶來諸多問題的同時，也帶來了機遇和挑戰。做好老齡工作，解決人口老齡化問題不僅關系到老年人的自身，而且還涉及社會、政治、經濟、文化等各個領域，是一項十分復雜的社會系統工程，應給予高度的重視。要結合西藏的實際和“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的老齡工作目標，采取切實可行的措施。

（一）建立和完善涉老部門之間的協調合作機制

老齡工作具有鮮明的政治性又具有突出的社會性，既具有較強的科研性又具有豐富的實踐性，這就要求把協調的范圍擴到民間組織、科研機構等社會力量，形成“黨政主導、社會參與、全民關懷”的大老齡工作格局。同時，及時向老齡委成員單位和社會各界通報老齡工作情況，爭取最廣泛的理解與支持。加強與各成員單位之間的溝通協調，建立、堅持和完善會商制度，積極爭取涉老部門的協作支持。大力拓展社會力量參與老齡工作的渠道，通過靈活多樣的方式最大限度地滿足調動整合各種涉老資源。建立上下配合的呼應機制，自治區老齡委與地方老齡委縱向聯系協調，提高工作響應效率，形成整體聯動的態勢。

（二）穩定老年服務隊伍，提高老年服務專業化水平

擴展老年服務內容，提高老年服務質量，關鍵在于老年服務工作人員。上文提高目前西藏養老服務工作人員多為工人、公益性崗位和臨時工，他們的工資待遇水平低，多數人覺得照顧老人太累太辛苦，再加上有些老人性格古怪、脾氣不好，因此社會福利院或敬老院留不住人，尤其是熟練的工作人員。對此，可以借鑒工布江達縣社會福利院的做法，把公益性崗位指標交給社會福利院，人在公益性崗位在，人走留下公益性崗位指標，這樣既可以保證社會福利院工作人員不流失，又防止工作人員帶指標一起離開，還能培養出大量留得住的熟練工作人員。在社會工作者嚴重缺乏的情況下，這種做法不失為一種可行的舉措。

另一方面，要加大對養老服務工作人員的培訓力度，提高他們的專業水平。同時可以借鑒內地發達地區的做法，引入社會工作機制，建立社會工作機構，把社會工作者納入事業編制或以政府購買服務的方式提高社會工作者待遇，鼓勵養老服務工作人員考?。ㄖ恚┥鐣ぷ鲙?。在編制和經費有限的情況下，可以采取一個（助理）社會工作師負責一個或數個社會福利院的工作，負責對老年人的專業服務，同時也可以幫助其他工作人員提高專業水平。另外，聯合高等院校培養社會工作者，事實上西藏民族學院、拉薩師范高等?？茖W校也開設有社會工作專業，可以采取措施鼓勵和引導社會工作專業的畢業生從事養老服務工作。

（三）積極探索多元化的養老服務模式

采取有力措施，加快以家庭養老為基礎、居家和社區養老為依托，機構養老為重要組成部分的養老服務體系，將養老服務活動場所建設納入城市總體規劃，科學布局，統籌規劃。家庭養老是“在家養老”和“子女養老”的相結合。中國憲法規定：“父母有撫養子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。”西藏社會也普遍有強烈的孝敬老人的觀念。因此家庭養老在養老體系中處于最主要、最基礎的地位。居家和社區養老，是以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供解決日常生活困難為主要內容的社會化服務。機構養老是以社會福利機構或養老機構為依托，為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理、文體娛樂和精神慰藉的綜合性服務，是一種全人、全員、全程服務。機構養老可以是盈利性的，也可以是非盈利性的。在西藏，機構養老的各項開支全部由政府承擔，還不存在盈利性或民營化的養老機構?？梢蕴剿魇袌龌酿B老模式，形成多元化的養老服務模式，以滿足不同老人的養老需求，同時還可以減輕政府的財政負擔。

（四）提標擴面，加大財政支持力度

老齡事業經費是保證老齡工作正常開展的資金條件，隨著人口老齡化日趨嚴重，老齡工作內容越來越多，涉及面越來越廣，任務越來越重，應當適當增加老齡事業經費以保證老齡工作正常開展。另一方面，上文提到過，由于西藏特殊的地理氣候環境等諸多因素，造成西藏的人均預期壽命低，應適當降低衡量老年人和壽星老人的年齡標準。同時應根據西藏經濟發展能力和財政支付能力，結合西藏的物價水平，應提高五保老人供養標準和壽星老人補貼標準。據測算，一個五保老人供養標準為一年9000元較為合適。對于壽星老人，普遍的意見是應降低10歲，把70-79歲老人納入健康補貼發放范圍，按照每人每年300元的標準執行；80-89的老年人健康補貼由原來的300元提高至500元；90-99歲老年人健康補貼由原來的500元提高至800元；百歲以上老年人健康補貼由原來的800元提高至1200元。按照西藏現有人口基數，每年需多撥付3826萬元。事實上，有些財力較好的縣，如桑日縣已經提高的標準，在原來的基礎上增加了300元的補貼。

參考文獻：

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(網絡編輯：旦增朗達)