摘  要：提倡以人為核心和城鄉一體化的新型城鎮化與基層社會治理創新在價值目標上表現出高度的一致性，在此背景下更應該強調村民自治和居民自治的相同和相通之處而不是二者的差別。然而在現行的體制下，化地造城的運動式傳統城鎮化問題沒有得到明顯改善，給村民自治和居民自治等基層社會治理帶來了諸多困境，其根源在于農村土地集體所有權主體虛化。因此，對農村土地制度進行改革，賦予農民較為完全的土地產權，在社區層面實現黨政經分離，重視公民的個人利益和需求，才能避免傳統城鎮化的問題，實現基層社會治理創新，推進新型城鎮化進程。

關鍵詞：新型城鎮化  基層社會治理  農村土地制度   基層社會治理結構 公民個人利益

中文圖書分類號：D619       文章標識碼：A        文章編號：

Research on the innovation of social governance of grass roots under the background of new urbanization

WANG-Songlei

（School of politics and public administration, ShanXi University, Taiyuan Shanxi 030001, China;  Administrative department , Party School of Tibet Autonomous Region, Tibet Lasa, 850000,China ）

Abstract: To promote the new urbanization and the integration of urban and rural areas and the basic level of social governance innovation in the value of the objective to show a high degree of consistency, in this context, it should be emphasized that the villagers' autonomy and the residents' self-governance are the same and the similarities rather than the differences between the two. However, under the current system, the traditional urbanization of the city has not been significantly improved. To the villagers' autonomy and the residents' autonomy and other grass-roots social governance has brought a lot of difficulties. The root lies in the deficiency of the main body of rural land collective ownership. Therefore, in this paper, it seems that the reform of rural land system, to give farmers more complete land property rights, in the community level to achieve the separation of Party and government, pay attention to the personal interests and needs of citizens. Then to avoid the problem of traditional urbanization, realize the innovation of social governance at the basic level, and promote the process of new urbanization.

Keywords: New urbanization； Social governance at the basic level；Rural land system；Social governance structure at the basic level； Personal interests of citizens

中國共產黨的十八屆三中全會提出，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果，從戰略的高度為中國城鎮化發展道路指明了目標和方向。不同于傳統城鎮化道路，新型城鎮化對基層社會治理也提出了新的要求，新型城鎮化與基層社會治理創新之間有何關系？傳統城鎮化對基層社會治理有何負面影響？針對這些負面影響，在新型城鎮化背景下，如何進行基層社會治理創新？這些問題將是本文重點關注的問題。

一、新型城鎮化與基層社會治理創新之間的關系

當前，具有中國特色基層社會治理的基本制度主要有兩個，一是農村的村民自治，二是城市的社區居民自治。上個世紀80年代村居自治制度的實施，是鄉村人民公社和城市單位制逐漸消融后基層社會治理模式的重大改革創新，同時也寄寓了部分學者通過基層民主實驗實現自下而上民主的希望。村居自治制度發展至今無論從廣度上還是深度上都取得巨大的進步，因而成為基層社會治理的基本模式。從制度設計初衷來看，無論是村民自治，還是社區居民自治，都是要通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督達到自我管理、自我教育和自我服務的目的。應該說，村居自治也是在中國共產黨的領導下和政府的主導下，城鄉居民權利在基層社會得以實現的基本治理模式。因此，從目的論來看，中國共產黨所提倡有中國特色的社會治理與西方社會治理理論所倡導多中心自我治理并無本質區別。不僅如此，盡管村民自治制度和社區居民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的，二者的目的、性質和基本規則均無本質或實質的差別。在城鄉二元體制下，由于歷史的原因和資源利益現實分配的考慮，強調二者的區別是可以理解的。但在當前中國共產黨提倡推進新型城鎮化的背景下，就不能再強調二者區別，相反更應該強調村民自治與居民自治的相同相通之處。

新型城鎮化的關鍵目標是要實現城鄉一體化發展，而不僅僅是依靠大城市或小城市的發展。實現城鄉一體化的發展目標需要解決的主要問題是城鄉差別和城鄉分治。與傳統城鎮化的理解不同，新型城鎮化以人為核心，不僅要讓農民在經濟上、物質上享受與城市居民相同的待遇，更重要的是在法治的前提下，賦予農民更多的權利，享受與城市居民平等的國民或公民待遇。在推進新型城鎮化背景下，基層社會治理不再區分農村居民和城市居民，也不再區分村民自治和居民自治，讓所有居民和社會各方都能夠平等地參與社會公共事務。由此可見推動基層社會治理創新與推進新型城鎮化在價值目標上表現出高度的一致性，或者說二者互為目的和手段，推進新型城鎮化的過程離不開基層社會治理創新，基層社會治理創新也依賴于新型城鎮化的成功推進。

二、新型城鎮化背景下基層社會治理面臨的挑戰

新型城鎮化為中國的城鎮化發展道路指明了目標和方向，基層社會治理也為實現城鄉居民權利設計了美好藍圖。不過任何美好的藍圖都離不開現實的路徑依賴。中國基層社會治理的基本制度是村民自治和居民自治，然而在現行的行政體制下，地方政府對城鎮化的盲目追求短期內難以得到有效遏制，劃地造城的運動式城鎮化問題也沒有得到明顯改善，由此嚴重侵犯農民利益的現象仍舊存在。長期的城鄉分治帶來的利益格局和城鄉差別的思想觀念在短期內也不能有效改變，村改居后，社區公共設施和公共服務缺失、居民身份轉變、外來人口不能參與本社區事務等半城鎮化問題仍然存在。出于管理和維穩便利，尤其在城鎮化名義下的征地拆遷中，政府過多的干涉使得村居自治名不副實。

（一）半城鎮化現象對基層社會治理的不利影響

很早以前，黨和政府就提出要推進城鎮化建設，取得了巨大的成就。另一方面，由于GDP主義至上，一些城鎮化的實踐是以經濟短期增長為目標，帶來了一定程度的半城鎮化現象，并對基層社會治理產生了不利影響。

所謂半城鎮化是一種農村人口向城鎮人口轉換過程中的不完全城鎮化狀態，表現形態是半城鎮化區域和人口半城鎮化。^[1]本文的半城鎮化主要是指人口半城鎮化。根據國家統計局發布的數據，2015年中國的城鎮化率已達到56.1%，然而我們都知道這僅僅是具有統計意義的城鎮化，擠掉水分的話，真實的城鎮化率可能不足40%。在這種情況下，由于種種限制，大量長期生活在城鎮的農民工難以得到與本地居民和市民平等的各項社會權利，沒能夠真正融入城市。農民工常年生活在城鎮，導致了農村的衰落，也使村民自治失去了人口和經濟基礎。一般來說，農民工由于常年在外，跟村里除了家庭親情之外的關系，除土地利益外并無太多的其他經濟利益相關，一張選票的價值遠比不上數天的打工所得和往返交通費用，甚至對他們來說誰當村干部根本就是無關緊要，而且這部分農民工正是青壯年。在農村僅留下一部分“386199”部隊，維系著奄奄一息的村民自治，對解決農村當前迫切需要的問題起不了太大作用。同時，村民自治異化為村干部自治，村干部與一些不良勢力形成同盟，主導農村政治市場，通過賣地、村辦企業家族化等手段收回政治投資。^[2]另一方面，由于戶籍制度的限制，處于半城鎮化狀態下的農民難以參與務工所在社區自治，他們仍然被稱之為流動人口，被看成是社會不穩定因素的來源。他們是社區管理的對象，甚至是維穩的重點人群，而不是基層社會治理的參與者?；诂F實的諸多限制和當前的政策條件，半城鎮化農民工的兩棲處境，使他們既不可能有效參與城鎮的基層社會治理，也難以參與鄉村的社會治理，他們只是城鎮的被管理者。

（二）城鎮化進程中基層社會治理的內卷化

“內卷化”是美國人類學家吉爾茨在研究爪哇農業時首先提出的，對于研究中國農村問題有著較強的借鑒意義和理論解釋力。其原意有“轉或卷起來”的含義，既有復雜的、錯雜的、卷成螺狀的含義又有內卷、內旋、衰退和消散等含義。因此，就有了內卷、內纏、糾纏不清的事物，以及退化和復舊等含義。^[3]

在城鎮化進程中，人口就地城鎮化、日益房地產化的“城中村”改造，直接沖擊到正常的基層社會治理，部分地方政府低價強征土地和強迫農民“上樓”，使城鎮化淪為商業化的房地產開發。^[4]統計表明，通過房地產化的“城鎮化”，地方政府能夠獲得土地增值收益的20%-30%，開發商獲得40%-50%，只有20%-30%的增值留在征地村和拆遷村，而普通農民獲得5%-10%的征地補償費。^[5]拆遷過度房地產化，一些居民被迫遷到政府劃定的社區，被遷出居民雖然上了樓但居住條件未必有多大改善，得到了一定的補償卻遠離了熟悉的生活環境，失去了傳統的生計條件，由此產生了強烈的失落感和被放逐感。^[6]

強行的征地拆遷更會直接沖擊基層社會治理。為了盡快完成征地拆遷，地方政府會直接影響村干部的選舉，想盡辦法讓聽話配合的人當上村干部。對于不聽話、為村民維權的人，無論在選舉中得票率有多高民意有多強，地方政府也會通過各種方式其當選不了村干部，因為這些人往往會成為村民利益的代言人，或自己或組織村民跟政府對著干，使征地拆遷工作不能順利進行。對于村民，地方政府往往會采取分化的手段將村莊利益肢解為單個村民家庭的利益，瓦解村民的自組織能力和公共意識。即便成功進行了征地拆遷，村民都搬進了新的社區成為城鎮居民，但由于在地方政府的干預下早已喪失公共意識和公共精神，基層社會治理實際上已經失去了精神基礎。

從治理角度來看，壓力性體制下的地方政府往往借助行政權力干預基層自治，使基層自治陷入有名無實的內卷化狀態。無論是征地拆遷還是征地拆遷后基層社會秩序的恢復正常過程中，政府不但不會放權，相反還會經常侵入脆弱的村居自治，用嚴密的行政模式控制基層干部，通過種種手段來確保自己的意志得以貫徹。名義上是選舉出來的村居干部，實際上已經變成了“官派”，地方政府從而能夠輕而易舉地將自己承擔的職責延伸到村委會和居委會，使村居委會的職能嚴重泛化而陷入行政化的泥潭中，村居代表大會的形式意義大于實質內容，村居民參與更多地只是裝飾性功能。在大多數村居民眼中，現在的村委會和居委會充其量不過是政府的行政延伸組織，而并未將它看成是實現民主權利和社會治理的基層組織，因此不管村委會或居委會組織什么樣的活動或者如何努力發動群眾，群眾仍不會有較高的參與意識和參與熱情，以至于有些村居委會采取利益互換的方式來換取群眾的參與。^[7]因此由于體制性的權威干預，以村居自治為代表的基層社會治理實際上出現了嚴重的內卷化。

（三）城鎮化進程中基層社會治理結構困境

無論是在農村社區還是在城市社區，都存在三個最基本的組織即基層黨組織、自治組織和社區經濟組織，三者之間復雜關系引起了社會各界的關注，并引發了學界的諸多研究。在推行新型城鎮化進程中，如何正確處理三者之間的關系也是基層社會治理的重要內容。

對于基層黨組織和自治組織之間關系，在官方和學界形成了兩種截然不同觀點和看法。官方出于管理的方便，傾向于黨組織書記兼任村（居）委會主任和黨組織班子成員兼任村（居）委會班子成員，即所謂的“一肩挑”和“交叉任職”，而且這種傾向越來越來明顯。2013年底廣東省召開了村、社區“兩委”換屆選舉工作電視電話會議，會議要求全省各級政府、各部門要采取措施，進一步提高“一肩挑”和“交叉任職”的比例，力爭達到80%的目標。在經濟發達的廣東如此，實際上其他地方政府多數也希望如此。在地方政府看來，“一肩挑”和“交叉任職”的方式有利于黨組織領導作用的發揮，有利于把地方黨委政府的意愿和群眾的意愿統一起來，更重要的是鞏固中國共產黨在農村的執政地位，并認為是基層組織建設的方向。

而在學界更多是從村居自治的角度出發對這種方式的批評，有的學者認為阻礙村民自治成長的另一種直接因素是村黨支部，村黨支部往往有意無意地誤解或曲解黨的領導的科學內涵，我國現行法律制度未能明確劃分黨支部與村委會各自的職權范圍。因此導致村黨支部得以借口實施領導權，兼行本應屬于自治組織的權力，村黨支部拍板決定村中各種事項，村委會成了黨支部的執行機構，自治組織則喪失了自治權利。^[8]在城鎮社區，由于社區黨組織與社區自治組織的關系認識不清，處理不順，導致社區黨組織在社區建設中越位、缺位、泛化、弱化、脫節等，意味著黨的領導核心作用沒有發揮出來，社區自治組織依法自治的職權也沒得到落實，從而限制了社區黨建和社區建設的工作效果。^[9]

關于自治組織和集體經濟組織關系的爭議由來已久，其爭論無外乎兩種，一是自治組織和集體經濟組織合并，另一種是二者的分離。從現有法律規定來看，自治組織和集體經濟組織兩者之間存在職責權限交叉重疊的問題。農業法規定，管理好、利用好、保護好集體資產，確保集體資產保值增值是農村集體組織的主要職能。而村組法也賦予了村民委員會此項職能，“管理本村屬于村民集體經濟所有的土地和其他財產”?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規定：“集體所有的土地依照法律屬于農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村委會經營、管理。”^[10]關于集體資產管理的法律規定混亂由此可見一斑，然而在實踐中，多數村集體經濟組織不是不存在就是功能虛化、弱化，村委會也往往忽視農業法、民法通則等與己關系遙遠的法律規定，而傾向于執行與己關系密切的村委會組織法，替代村集體經濟組織的情況相當普遍。^[11]

不過，研究中有很多學者認為村民自治組織與村集體經濟組織應當分離。村委會作為最重要的村民自治組織，類似于政府組織，其宗旨本應是為村民提供各項服務，應秉承民主、公開、公正的原則，不應具盈利性，不需要承擔市場風險。而集體經濟組織作為經濟組織的一種，根本宗旨在于謀求經濟效益，效率是其運作的根本原則，須依照市場經濟規律行事，并且承擔市場風險。二者有著原則性的、根本性的區別?，F實中，村委會有權處理村莊公共事務，還有權控制本村土地，村民自治往往與巨大的利益糾纏在一起，在民主監督不力、管理不規范的情況下，村民自治的舞臺永遠是利益爭奪的拉鋸戰場，嚴重不利于基層社會治理。另一個重要原因在于，當前集體經濟組織、村居委會、村居黨支部等混在一起，基層社區干部身兼多職，不僅要管理社區的日常事務，也要負責經濟發展重任，由于事務繁多，權力過大，社區干部容易忽視社會公共服務管理，使得社區民主自治難以落實。

（四）農村土地集體所有權虛化對基層社會治理的影響

在本文看來，土地問題是三農的根本問題，也是推進新型城鎮化實現基層社會治理創新的根本問題。當前二元經濟體制總體格局依然存在，集體所有的農村土地被賦予了太多的政治色彩，對農民的保障功能和福利功能似乎也在進一步固化，其作為生產資料和生產要素的功能卻被弱化。^[12]在現行制度條件下，土地不能自由買賣，農民個體作為農民集體的一員，與土地捆綁在一起，依舊同生產隊時期一樣，不能自由退出農民集體，事實上作為普通農民他們也不可能退出農民集體，現行的農村土地制度是農民身份固化的根本因素，也是阻礙城鄉一體化的根本因素。

包括普通農民、政府官員和部分學者，在很多人眼中，農村土地是國家的觀念根深蒂固，太多人對農村土地所有權歸屬認識不清，也不明確。即便是最近全國普遍推行的農村土地確權，所明確的仍然僅僅是農民個體或家庭對農村土地的使用權和經營權，對于多數農民來說，跟沒有確權之前相比，并無太大的實際意義，土地仍然不具有完整的物權和產權?；仡櫧▏詠淼耐恋刂贫茸冞w史，可以發現當前中國土地制度最根本的特征是所有權和使用權的分離。所有權屬于農民集體，然而農民集體作為一定數量農民的集合卻是一個虛置的概念，是抽象的、沒有法律人格。從法律的角度來看，很難確定農村土地糾紛的主體，個體農民不具有土地所有權，不具備訴訟關系主體的資格。由生產隊演變而立的村民小組雖有土地所有權，卻不具有法律上的人格。村委會不擁有或擁有很少的土地所有權，只是在現實中由于村民小組沒有了公章而代行發包權，實際上并不具有發包權，也不能具有經營和管理權，因此《村組法》規定村委會可以管理和經營農村集體經濟其實并不具有民法上的法律效力。在現行的法律制度中，農民集體的概念混亂模糊，是土地集體所有權虛化的直接來源，正因為如此，農村集體土地無法通過自由買賣而在農民手中實現其價值，并造成政府土地征用權的濫用，而土地補償費可以名正言順地為村委會和集體經濟組織截留挪用，造成村莊權力集中和權力腐敗，進而對有效開展基層社會治理帶來致命打擊。

三、新型城鎮化進程中創新基層社會治理的思考

上文提到，推動基層社會治理創新與推進新型城鎮化在價值目標上是一致的，所不同指出僅在于手段和角度的差別。新型城鎮化更加強調經濟目標和經濟手段，而基層社會治理強調權利目標和治理方式。從二者聯系來看，基層社會治理創新依賴于新型城鎮化的成功推進，新型城鎮化為基層社會治理創新提供經濟基礎和物質條件；而新型城鎮化的成功推進離不開基層社會治理創新，基層社會治理為推進新型城鎮化提供權利保障和制度支撐。具體來說，針對推進城鎮化進程中基層社會治理面臨的挑戰，關于如何實現基層社會治理創新，本文提出以下幾點思考。

（一）推進新型城鎮化實現基層社會治理創新要以農村土地制度改革為根本依據

土地是三農問題的根本，也是推進新型城鎮化、創新基層社會治理的關鍵。改革農村現行的土地制度已經成為共識，分歧在于如何改。有人主張農村土地國有化。既符合社會主義本質要求，也容易得到政治體制的支持，既有利于土地綜合整治，也有利于國家的宏觀調節，并且能夠適應農業生產的規?；洜I。這種觀點反對者眾多，從農民手中再一次將土地收回去，農民不能接受，也不現實。有人主張應該土地私有化，這種主張支持者很多，但也有不少反對者，擔心土地私有化后土地兼并問題，這是引發改朝換代的重要原因之一，同時土地私有化不符合現行政治體制和意識形態的要求。也有人主張多重所有制并存，在新型城鎮化背景下實行“私田”和“公田”并存的兩田制^[13]，利用方式類似于集體化時期既有生產隊集體耕作的土地和以家庭為單位的自留地。

以前我們對土地的看法是，在農村土地既具有經濟功能，也具有很強保障功能，土地不僅可以為農民帶來可觀的經濟收益，而且還可以為農民提供一定的社會保障，以保證社會的安全穩定。然而在提倡城鄉一體化的背景下，農民和城市居民一樣都是中國的國民和公民，應當享受一樣的國民待遇和社會保障，而提供社會保障的主體應當是政府和國家，農村土地不應當再具有保障功能。在這種情況下，我們對農村土地的認識應該有所改變，在完善的市場經濟中，土地作為一種商品和生產資料與其他商品并無本質區別，應當跟房屋等其他不動產一樣具備完全的產權。其實正如上文所述，現行土地制度所帶來的諸多問題根本原因就是農村土地對于所有人來說都不具有完全的產權。尤其是限制了農民工的自由流動，而當農民擁有了土地的完全產權以后，就可以自由的退出或加入某個社區，半城鎮化問題自然就能夠得到解決。所謂的戶籍制度問題，無非也是現行土地制度的附帶產品，賦予農民完全的土地產權，戶籍制度也就不成為問題了。另外，農民工能夠實現自由流動，即便在市場競爭中失敗，也會有國家的社會保障制度為期提供基本的社會保障而不至于陷入不能生活的境地，這是現代國家與政府的責任所在。因此城鄉一體化以后沒有必要將農村的社會保障寄托在土地上。

（二）基層社會治理創新要實現社區層面的黨政經分離

解決了農村土地的產權問題，接下來村莊社區的治理結構也會相應地發生變化。在基層社會治理結構中，黨的基層組織、自治組織和社區經濟組織三者之間復雜關系以及由此引發的治理困境，引起了人們的諸多關注，但如何破解此困境，長期以來人們都是苦無對策。2011年廣東省南海區進行為期數年的政經分離實驗，似乎為突破此困境提供了思路，并引發了諸多學者的關注。

一是實行選民分離，隔離選舉三個組織，本黨組織的全體黨員選舉產生村居黨組織領導，村（居）民選舉產生村（居）自治委員會領導，具有選舉資格的社員股民選舉產生社區經濟組織領導。二是實行組織分離，厘清三個組織職能，既能保證集體經濟組織的正常運作，不受或少受黨組織和自治組織換屆的影響，也能保障對集體經濟管理的延續性。黨組織的主要職能是強化領導、引導監督，自治組織負責社區管理和社區服務，經濟組織管理經營集體經濟，發展集體經濟。三是實行干部分離，重新確立三個組織的工作架構和成員，黨支部書記不能兼任經濟組織領導成員，從而更好地發揮對自治組織和集體經濟組織的領導和監督作用，自治組織領導成員不能與經濟組織成員交叉任職，不直接參與集體經濟經營。四是實行議決事分離，在厘清三個組織職能職責任務的基礎上，明確民主議事決策及開支審批權限，確保三個組織按照各自職能規范運作。五是賬目分離，理順集體資產產權關系，對集體資產確權登記，將經營性資產明確登記在集體經濟組織名下，將非經營性資產明確并登記在自治組織名下，設立經濟賬和行政帳，實行核算、賬務和資產三分離。

“五個分離”與現代社會治理結構是吻合的，在社區層面實現了職責明晰化、組織完善化，較好地理順了基層社區組織關系，從制度和體制上保障了黨政經相分離，使黨組織回歸領導監督職能，自治組織回歸社區管理和社區服務，經濟組織回歸集體資產經營管理，形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、群團組織為輔助、社會組織為補充的基層社會治理新機制。^[14]雖然南海實驗取得了明顯的成效，但并未得到推廣，原因很簡單，在現行的制度框架下，由于利益關系變更太大，沒有上層強力支持，地方政府、黨的基層組織、村居委員會、集體經濟組織都沒有動力推行“黨政經分離”，而希望“黨政經分離”的普通農民、社員和部分學者在改革中基本不能起作用。

（三）基層社會治理創新要以公民個人利益和需求為出發點

在傳統的行政體制下，城鎮化或城鎮化率本身成為地方政府追求的目標，為了加快城鎮化進程或提高城鎮化率，征地拆遷成了地方政府的頭等大事，進而嚴重侵害農民利益的行為時有發生，誰都不希望新型城鎮化道路是這樣的，正如東南沿海的一位村干部呼吁的那樣“推進城鎮化的速度太快了，能不能放緩一些？”其實很多人都在擔心或者質疑以侵害農民利益為代價的城鎮化是否必要。不同于傳統城鎮化道路，以人為核心的新型城鎮化應當首先保障農民的利益不受損失。同時，農村居民和城鎮居民不在有所差別，都將以公民或國民的身份同等地參與現代化進程，享受現代化成果。因此新型城鎮化不應僅僅是價值目標，更應該是實現公民利益和需求的工具或手段。與之相適應，基層社會治理創新也應該是以實現和保障公民權利為出發點。為了實現和保障公民權利，在法律層面，政府應該切實做到依法辦事和依法行政；在基層，政府應當把城鎮和鄉村納入一體化的管理和服務，把公共服務和公共產品的投入更多地向農村傾斜，補償政府職責長期以來在農村的缺位；除了提供公共服務和公共設施外，政府應給社區少下任務，減少對社區自治的干涉，祛除社區行政化的傾向，充分保障并實現社區的自治權利。

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