[關鍵詞]新型城鎮化；發展現狀；內涵特征；西藏

[摘  要]推進新型城鎮化是我國全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的必由之路，已經成為國家重要的發展戰略和舉措。作為邊疆民族地區，西藏當前城鎮化率僅為25.8%，低于全國平均水平近30個百分點、低于西部地區約20個百分點。西藏的城鎮化存在著許多顯著特點和特殊性，其表現為西藏在很大程度上還是傳統的農牧社會，地廣人稀，生態環境脆弱，城鎮發育能力弱，城鎮經濟欠發達，拉動人口就業并向城鎮聚集的能力非常有限。同時，城鎮化、人口發展以及與資源、環境的協調發展等問題聚集疊加，對西藏城鎮化工作提出了更加嚴峻的挑戰。因此，西藏新型城鎮化的內涵也具有自己的新意和特征，其發展路徑體現在發展目標、動力機制、產業支撐、空間布局、發展核心、發展模式等各個方面。

黨的十八大指出，要“堅持走中國特色的新型城鎮化道路”。2013年12月，中共中央在北京召開中央城鎮化工作會議，對新時期推進城鎮化工作作了具體部署，并制定了《國家新型城鎮化規劃》。十八屆三中全會的決定指出，要“推進以人為核心的城鎮化”，“完善城鎮化健康發展體制機制”。作為推進新型城鎮化最重要的配套改革措施，國務院于2014年7月印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求“合理引導農業人口有序向城鎮轉移”，“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”。種種措施已經表明，推進新型城鎮化是未來一段時間我國全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化的必由之路，已經成為國家重要的發展戰略和舉措。對于西藏這樣的邊疆民族地區而言，新型城鎮化更是實現人口有序轉移就業、適度密集生產要素、推進基本公共服務均等化和統籌城鄉發展、實現經濟社會發展和長治久安的重要途徑。

一、城鎮化與西藏城鎮化的總體分析

城鎮化是人類社會發展到一定歷史階段的產物。特別是進入現代社會以后，城鎮化與工業化一起，成為世界發展的主要軌跡和重要的歷史特征。當前，全世界50%以上的人口生活在城市，而且還在繼續增長；發達國家和地區比如美國和歐盟，80%以上的人口生活在城市，已經基本完成了城鎮化進程。我國城鎮化的進程是從改革開放后開始發力加速的，1978年到2014年，中國的城鎮化率從18%提高到54.77%，年均增長率達到1%，城市人口達到7.5億人。從數據上看，中

國城鎮化建設的成果是喜人的，但是長期以來“高速度、重擴張、低質量”的城

鎮化發展模式帶來了眾多矛盾和問題，比如盲目擴張、資源浪費、環境破壞等等。因此，在未來20年左右的時間，中國的城鎮化將進入到以提高質量為核心和關鍵的快速發展時期。

作為邊疆民族地區，西藏地廣人稀，生態環境脆弱，經濟社會發展還比較滯后。從城鎮化整體水平來看，西藏城鎮化水平低，在全國處于末位。2014年西藏城鎮化率僅為25.8%，遠低于全國54.77%的平均水平，不僅與東部沿海發達省區相距甚遠，與城鎮化水平較低的西部省區相比也存在較大差距，居于全國末位。從城鎮化發展階段來看，西藏城鎮化還處于緩慢的起步階段。比如，按我國現行的以城區非農業人口為標準來劃分城市等級，西藏的城鎮均為小城鎮，除了城鎮數量少、規模小外，城鎮的經濟實力弱、基礎設施落后、職能單一、內生動力低、吸引力與輻射能力有限，城鎮發展面臨著諸多困境，這些都折射出西藏城鎮發展落后的特點，西藏在很大程度上還是傳統的農牧社會，城鎮發育能力弱，城鎮經濟欠發達，拉動人口就業并向城鎮聚集的能力非常有限。從城鎮化發展深層次來看，西藏城鎮化面臨更加嚴峻的挑戰。當前，西藏人口規模、結構、素質、分布等要素之間與城鎮化進程中各個要素的組合、聚集、協同和優化呈現出互動、依賴甚至更加復雜的局面，城鎮化、人口發展以及與資源、環境的協調發展等問題聚集疊加，對城鎮化工作提出了更加嚴峻的挑戰。

2014年5月，西藏自治區發展咨詢委員會在北京召開了西藏新型城鎮化規劃專題咨詢論證會，對西藏新型城鎮化進行科學咨詢、充分論證和慎重決策；7月，自治區人民政府召開常務會議，通過《西藏自治區新型城鎮化規劃(2014—2020)》；8月，自治區黨委召開常委會議，研究部署全區城鎮化工作；2015年1月，自治區黨委、政府召開全區推進新型城鎮化工作會議，提出力爭到2020年全區城鎮化水平顯著提高，城鎮空間布局明顯優化，城鎮產業支撐不斷強化，城鎮主體功能進一步增強，城鎮發展模式科學合理，城鎮化體制機制日趨完善，生態環境更加良好。因此，如何結合西藏實際，全面準確地貫徹落實中央精神，堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化道路，是當前具有現實性和緊迫性的一項重大課題。

二、西藏城鎮化與工業化的關系和城鎮化特征

城鎮化與工業化是一對孿生兄弟，城鎮是工業的主要載體，工業是城鎮的主要推動力。美國城市學者諾瑟姆對世界各國城鎮化進行研究，總結出城鎮化發展呈現S型曲線，將其分為三個階段，初始階段、加速階段和穩定階段，并提出城鎮化水平達到30%后，城鎮化進程將迅速加快，增加到70%后會減速。城鎮化初始階段和加速階段的主要動力來源于工業，后期主要動力則來自于服務業。

（一）西藏城鎮化與工業化發展的關系分析

    1.城鎮化與工業化的相關性不強

一般來說，城鎮化與工業化密切相關，伴隨著工業的發展，城鎮數量和人口會逐漸增加，城鎮化水平逐步提高，城鎮的發展和輻射擴散作用，又會進一步促進工業的發展。以下對西藏工業化與城鎮化的相關性進行分析，以《西藏統計年鑒》（2013）數據為依據，用工業化率這一指標衡量工業化水平，工業化率是指工業增加值占GDP的比重。

以工業化率為自變量，城鎮化率為因變量，繪制散點圖，擬合趨勢線，得到線性回歸方程：Y=1.6809X+8.5892。值得注意的是，二者相關系數僅為0.485344，說明城鎮化率與工業化率的相關性很弱，反映出西藏工業的發展對農村人口的吸納轉移能力較弱，從而對城鎮化的拉動作用不強，這與西藏第二產業的構成有關，也與農村勞動力自身的勞動技能水平有關。（見圖1，表1）

圖1. 城鎮化率與工業化率線性關系圖

數據來源：根據《西藏統計年鑒》（2013）數據繪制得。

表1.城鎮化率與工業化率回歸分析結果

回歸統計

方差分析

2.與城鎮化水平相比，工業化水平滯后

一般來說，城鎮化與工業化的關系分為三種情況，分別是：城鎮化滯后于工業化；城鎮化超前于工業化；城鎮化與工業化協調發展。通常，在城鎮化的初級階段，工業化率高于城鎮化率，而到了城鎮化的高級階段，則會形成城鎮化率高于工業化率的格局。究其根本原因，是因為在城鎮化發展的各個階段，其主要動力是不同的。比如在城鎮化的初級階段和中級階段前期，其主要動力是工業化；而到了城鎮化的高級階段，其主要動力是第三產業的發展。因此，在理想的狀態下，一個國家或地區如果能夠實現城鎮化與工業化協調發展，那么在工業社會的中前期，城鎮化率、工業化率與非農化率幾乎是三條平行上升的曲線。判斷城鎮化與工業化的關系，需要我們進一步用科學的方法和精確的數據進行度量。國際上經常采用IU比來判斷城鎮化與工業化的關系。IU比是指工業化率與城鎮化率的比值，工業化率是指工業增加值占全部生產總值的比重。根據國際標準值法，工業化與城鎮化二者發展越協調，IU比越接近0.5。

如表2所示，除2008年外，西藏工業化率均不足8%，圖2清晰地反映了二者的對比關系，工業化率遠遠落后于城鎮化率，且IU比均小于0.5，說明相對于城鎮化的快速發展，西藏工業化發展非常落后。國際上通常用工業化率這一指標來衡量工業化的不同演進階段：即當工業化率達到20%～40%時為工業化初期，工業化率達到40%～60%時為工業化中期，工業化率達到60%以上時即為工業化后期。以此標準衡量，西藏工業化水平尚未達到工業化發展初期，這與近年來西藏城鎮化水平穩步增長與快速發展形成較大差距。一般來說，工業的快速發展為勞動力提供大量的就業機會，從而拉動農村勞動力向城鎮聚集。西藏工業發展水平低，既與自然條件特殊、生態環境脆弱等限制條件有關，也與歷史條件、產業政策、投資條件、技術水平有關，加之農牧區勞動力受教育水平低、勞動技能不足，工業為勞動力提供的就業機會和吸納就業的能力就非常有限，也因此造成西藏就業壓力大，農牧民增收緩慢等困難。

表2.西藏2001～2012年工業化率及IU比

數據來源：根據《西藏統計年鑒》（2013）相關數據整理得。

圖2.西藏工業化率和城鎮化率變化趨勢比較

數據來源：根據《西藏統計年鑒》（2013）相關數據整理得。

3.與非農化水平相比，城鎮化水平滯后

國際上通常采用NU比來判斷城鎮化與非農化的關系。NU 比是指勞動力非農化率與城鎮化率的比值，勞動力非農化率是指第二、三產業勞動力占總勞動力的比例。參照國際標準，NU比大于1.2，表示非農化水平超前于城鎮化水平，即有相當數量的非農勞動力滯留在農村，未能向城鎮轉移，城鎮化發展滯后，且比值越大說明城鎮化滯后程度越高；NU比小于1.2，表示城鎮化水平超前于非農化水平，即城鎮存在相當數量的農業勞動力或農業人口，城鎮化發展超前，且比值越小說明城鎮化超前程度越高，即過度城鎮化。NU比越接近1.2，二者發展越協調。

由表3可見，2001～2012年西藏的勞動力非農化率一直高于城鎮化率，NU比均大于1.2，說明有大量從事非農產業的勞動力仍然分散在農村地區，未能向城鎮轉移和聚集，這與前面分析的西藏工業化率較城鎮化落后、農牧區存在數量較多的剩余勞動力的結論是一致的。因此，西藏農牧區勞動力向城鎮轉移和聚集的主要動力來自于第三產業的拉動，且以勞動密集型的批發零售業和住宿餐飲業等傳統服務業為主，生產性服務業和現代服務業發展不足，從而造成工業化率遠低于城鎮化率的同時，勞動力非農化率又高于城鎮化率這一特殊現象。

表3.西藏2001～2012年NU比變化趨勢

數據來源：根據《西藏統計年鑒》（2013）相關數據整理得。

（二）西藏城鎮化的特征

西藏的新型城鎮化存在著許多與內地和其它地區完全不同的顯著特點和特殊性。

1.西藏全區的經濟社會發展存在較大的地區差異

比如說藏中經濟區，雖然只占全區國土面積的25%，但是容納了全區60%以上的人口，因而是全區推進新型城鎮化與人口轉移和就業的重點地區；而在廣袤的藏北草原，人口稀少，城鎮發展落后，聚集功能極弱。因此，如何科學合理利用國土資源空間，適度集中生產生活空間，優化城鎮總體空間布局，培育城鎮增長極并發揮其輻射帶動作用，推進產業發展、就業轉移、人口聚集、公共服務均等化統一，注重城鎮化的質量是必須解決的關鍵問題。

2.西藏新型城鎮化與城鄉協調發展如何結合統一

西藏農牧區地廣人稀，70%以上的人口居住在廣袤的農牧區，現有的城鎮功能較為薄弱，難以有效輻射，城鄉之間的經濟文化聯系處于松散狀態，農牧民“進城”觀念相對落后，就業能力弱，城鄉協調發展難度極大。同時，西藏城鄉消費結構差距較大，收入和消費的二元結構突出，城鄉差距明顯，難以形成推進新型城鎮化的內需動力。因此，如何解決以城帶鄉的連接點，通過新型城鎮化實現農牧區剩余勞動力的有序轉移是亟需破解的難題。

3.西藏新型城鎮化的難點是農牧區人口的轉移就業

西藏總人口的75%以上為農牧區人口，就業人口受教育水平很低，文盲或僅受過小學教育所占比重高達75.2%，造成就業觀念落后，就業能力弱，影響人口聚集和城鎮化進程；自然環境嚴酷，土地的生產力和承載力低，環境有效容量小，全區重點生態功能區和禁止開發區的面積分別占全區國土面積的約70%與40%，90%以上的國土處于高寒區域，資源環境硬約束明顯，造成西藏主要人口聚居的城鎮幾乎都面臨著環境惡化的嚴峻局面。因此，要充分考慮農牧區人口向城鎮的有序轉移，嚴格控制土地開發強度，根據資源承載力和城鎮容量來進行城鎮化。

4.西藏人口的就業結構與產業結構十分特殊

就業結構與產業結構特殊，目前三次產業的就業結構為74.9︰5.2︰19.8，產業結構為13.5︰32.3︰54.2，充分說明農牧區剩余勞動力轉移速度慢，產業發展對城鎮化支撐力不足；在當前就業人口中，大部分集中于一產農牧業，基本上還處于傳統生產活動階段，既沒有向非農產業轉移的意愿和觀念，同時由于就業人口受教育水平很低，自身技能和文化素質受到限制，也沒有就業轉移的能力；由于西藏第二產業發展的廣度和深度有限，工業反哺農牧業能力弱，第三產業仍處于發展初期，難以提供大量的就業機會以實現大規模勞動力的轉移。因此，為城鎮化提供產業支撐、加強基礎教育為就業轉移提供持續動力是一項艱巨而復雜的任務。

5.西藏推進新型城鎮化需要國家特殊政策的支持

在城鎮化進程中如何加強生態環境保護、提高政府治理能力、改進公共管理質量、獲得長期巨額資金支持，這些問題都具有全局性和特殊性。對西藏而言，經濟社會發展基礎薄弱并受資源環境的約束，長期依靠國家財政支持和對口援助，市場機制不健全，自主發展能力不強，推進城鎮化所需的政策支持、資金保障能力明顯不足。因此，能夠爭取國家層面的政策支持和資金保障對推進新時期西藏新型城鎮化顯得尤為重要。

三、西藏新型城鎮化的內涵和路徑

結合以上分析和論證，西藏新型城鎮化有自己的特點和特殊性，必須堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化道路。

（一）西藏新型城鎮化的內涵

西藏新型城鎮化的內涵應當包括以下基本要求：1.注重以人為中心的城鎮化，以人為本，較大幅度提升人民生活質量和增進福利水平,最終實現人的發展；2.加強民族團結和社會穩定，維護國家統一和鞏固邊疆安全；3.做到城鎮化與工業化、信息化、農業現代化、政府治理現代化同步推進；4.優先保護特色民族文化，促進經濟、社會、文化的可持續發展；5.在城鎮化進程中始終貫穿生態文明建設，注重保護和涵養生態；6.不斷完善市場機制，全面融入國內大市場，逐步融入區域性的國際市場，充分利用市場機制調動各種資源推動新型城鎮化發展。

同時，西藏新型城鎮化的新意要體現在四個方面：1.在起步階段，要吸取內地尤其是國內其他民族地區快速推進城鎮化進程中的經驗和教訓，注重提升城鎮化的發展質量。2.通過推行城鎮化，統籌城鄉和協調區域發展；在具有極高的資源環境約束和市場機制不健全的情況下，提升城鎮化的水平。3.在城鎮化的進程中，解決城鎮載體和兩類發展問題；產業的發展是城鎮化的基礎，人的發展是城鎮化的最終目的。4.推進西藏新型城鎮化，必須把握西藏發展階段的特殊性，提高政府治理能力，改善公共管理質量，促進西藏的民族團結與社會穩定，實現長治久安。

（二）西藏新型城鎮化的路徑

堅持走有中國特色、西藏特點的新型城鎮化道路，需要因地制宜，科學合理地選擇西藏城鎮化發展路徑。具體而言可以考慮選擇具有如下特征的路徑。

1.在發展目標方面，注重低起點、高目標、跨越式

目前，西藏城鎮化率為25.8%，不及全國平均水平的一半，這將決定西藏在未來20年左右時間內，城鎮化進程仍將處于初級階段，農牧民將始終處在全區人口的大多數狀態，而且西藏的經濟基礎相對薄弱，這就意味著西藏推進城鎮化需要從較低的起點出發，通過創新努力，實施“非城鎮化為主的農牧區城鎮化道路”或“非城鎮化為主的富民興藏發展道路”，將大多數的農牧民納入到城鎮化進程，共享城鎮化成果，達到高質量、高標準的新型城鎮化目標。據此，西藏可以選擇跨越式的新型城鎮化路徑。所謂跨越式，一是跨越傳統城鎮化過程中的工業化階段，注重集約、低碳、綠色、智能；二是跨越傳統城鎮化的“造城”階段，直接“造福”于民，提升民眾的幸福指數和幸福感；三是跨越傳統城鎮化的人口聚集過程，實施聚散適度和就地城鎮化。

2.在動力機制方面，注重政府主導、市場參與、社會協同、公眾參與

新型城鎮化的推進，需要各方力量的參與。政府必須發揮在城鎮化戰略制定、政策實施等層面的主導性作用，提高公共財政轉移支付能力，注重民生建設和基礎設施建設，承擔嚴格監督的職責，引導城鎮化向著科學合理方向的有序推進。同時，政府可以通過誘導性制度創新和變遷機制，加大開放力度，更廣泛地引入市場機制并不斷加以完善，在融投資方面發揮作用，為城鎮化提供資金保障?？茖W引導社會和公眾充分認識到新型城鎮化的實質和最終目標，并以城鎮化發展的實效激勵造福民眾，從而發動社會和公眾力量，形成合力推動西藏城鎮化進程。

3.在產業支撐方面，注重具有地域、傳統、民族特色的產業與現代產業相結合

在新型城鎮化的產業支撐方面，西藏并不宜采用一般的、傳統意義上的工業化，避免城鎮擴大的“空心化”和產業發展的“孤島化”，而是要把產業發展與城鎮化互動有機起來，做到“產城一體”。這就需要充分發揮地域、傳統、民族文化特色產業的潛能，突出文化傳承，在此基礎上發展綠色、低碳、高效的現代產業。在產業結構上，科學合理地發展采礦業和傳統農牧業，以信息化為契機和動力，加大現代農牧業的投入力度，構建起以旅游服務業、文化產業、邊境貿易等第三產業為主的經濟結構。

4.在空間布局方面，注重“一圈兩翼三點兩線”構架

西藏地廣人稀，120萬平方公里的土地上只有310萬人口，自然條件獨特。在空間布局上，西藏的新型城鎮化需要符合其地理特征，同時也要結合西藏經濟社會發展的歷史現實條件及未來發展要求，堅持點、軸、面相結合的開發方式，把點式發展與點軸發展結合起來，大力提升拉薩—澤當城鎮圈，培育壯大以日喀則市桑珠孜區、林芝縣八一鎮為中心的東西兩翼，統籌推進藏東卡若區城關鎮、藏北那曲縣那曲鎮和藏西噶爾縣獅泉河鎮，鞏固發展邊境沿線城鎮，加強交通沿線重要小城鎮建設，促進其他各類城鎮協調發展，構建“一圈兩翼三點兩線”的城鎮化空間格局。

5.在發展核心方面，注重以人的發展為根本、提高人的素質

新型城鎮化的終極目的就是實現人的發展，在西藏，城鎮化的重點就是有序推進廣大的農牧業人口市民化。這既是勞動力轉移、集聚到城鎮的自然過程，也是政府根據農牧區人口分散、集聚規模小但對公共服務有迫切需求的實際情況，加強政策引導，主動采取措施提供公共服務，實施聚散適度和就地城鎮化的過程。同時，要扎扎實實把12年義務教育做好，提高新生代勞動力的基本素質和就業能力，合理引導人們形成正確的消費觀；采取更加積極的就業政策，注重勞動者職業技能和職業道德水平的提高，加大培訓力度，創新培訓形式和辦學模式，逐步建立和完善全區就業創業機制和服務體系。

6.在發展模式方面，注重城鎮化與農牧區共同發展

由于西藏特殊的地理環境和農牧業生產方式，新型城鎮化不宜采取農牧區人口向城鎮聚集的單一模式，而是要根據不同地區的特點，選擇多樣性的城鎮化模式，突出集約開發。注重把城鎮化建設與發展農牧區結合起來，堅持多年探索形成的農牧區尤其是高寒農牧區生活方式和生產方式適度分離，建設農牧民社會服務點，關注農牧民生活水平的提高，關注農牧區生活條件的改善，盡可能地實現就地城鎮化。

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（發表于《西藏民族大學學報》（哲學社會科學版）2016年第4期）